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北方多省打響氣荒保衛戰，靠財政補貼靈不靈？
點擊次數：301 發表時間：2023-11-29
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來源：華夏能源網 作者：劉洋
取暖季來臨，北方多省如臨大敵。
用氣大省河北，提早以強力舉措打響了氣荒“保衛戰”。10月7日，河北省省長王正譜出席全省采暖季保暖保供工作會議并講話，提出要“綜合運用市場手段和行政手段”，“全力保障人民群眾安全溫暖過冬”。
王正譜做出七點安排，要求：緊盯保供目標需要，加強煤、電、天然氣合同簽約履約情況監管，督促供需雙方嚴格兌現落實；及時落實相關資金補貼政策，通過落實價格政策合理疏導成本。
在省長親自督辦下，河北去年出現的氣荒問題今年理應不會再來了。10月以來，河北省超過70個縣（市、區）已陸續與100多家當地城市燃氣公司簽訂了今冬明春保供協議，明確對城燃公司購銷氣價的“倒掛”部分進行補貼。
截至目前，部分城燃企業已收到分階段補貼款。在河北“煤改氣”市場占比最高的城燃公司中國燃氣確認，截至10月31日，旗下79家在河北的項目公司已全部簽訂保供協議。政府確認了今年采暖季的補貼金額，目前已預撥付了20%左右的補貼款。
公開資料顯示，河北省煤改氣年用氣量約70億立方米。以此計算，全省補貼金額共計約28億元，這對河北省來說不是一個小數目。但地方政府責無旁貸，是天然氣民生保供的“第一責任人”，去年氣荒嚴重、百姓挨凍的“事故”堅決不能再來了。
深究河北氣荒背后的原因，與天然氣市場化改革下城燃與上游氣源方的復雜博弈不無關系。在過去幾年的大規?！懊焊臍狻蓖苿酉?，固有的天然氣供應鏈機制體制矛盾被集中放大了。
如今，河北政府以全額補貼的辦法暫時化解了矛盾，但隱患仍在。根治氣荒，需要繼續努力做好“順氣”和“順供”兩篇文章。
記憶：河北氣荒始末
中國北方霧霾圍城的記憶，并不遙遠。為了根治霧霾，環保部門下了大功夫。
2017年，國家環保部印發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，將京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市列為北方地區冬季清潔取暖規劃首批范圍，北方地區大規模的“煤改氣”自此展開。
改造至今，中國北方地區已發展超過1600萬戶農村“煤改氣”用戶。其中，河北省最多，截至2021年6月已有1125萬戶完成改造。但如此大規模的改造工程，如此迅速的動作，造成了居民用氣難的一些遺留問題。
2017年，北方省份為完成氣代煤、電代煤300萬戶以上的目標，在“禁煤區”完成燃煤小鍋爐“清零”的任務，一度采取了“一刀切”式推進，致使華北平原數十萬人在冬天陷入無氣可用、無暖可供的境地，并引起大規模的“氣荒”。
為了快速推進“煤改氣”，2017年，河北省出臺文件規定，農村煤改氣給予采暖用氣1元/立方米的氣價補貼，每戶每年最高補貼氣量1200立方米，由省、市、縣各承擔1/3。
其后2019年，河北省修改了補貼政策，2017年至2019年這三年間進行煤改氣的用戶，都將享受“滿三年”的運行補貼。三年補貼期滿之后，這些居民享受到的省級運行補貼將在第一年退坡50%，第二年退坡至25%，第三年則不再補助。
盡管河北省為“煤改氣”提供了巨額補貼，但是農戶仍表示取暖成本大幅上升承受不起。彼時，有已經接入天然氣的農戶表示，“前期燃氣進戶改裝費用大概需要6000多元；燃氣取暖一年則要燒4000多元，補貼到手不到1000元?！倍凑沾饲吧⒚喝∨膫鹘y攻難關方式，“一年三噸煤，也就2000元?！?
天然氣供給方面，2020-2021年采暖季，政府補貼已經陸續推出，城燃公司手上還有些“煤改氣”項目建設補貼，現金流周轉尚可。加上彼時國內外氣價價差不大，供氣矛盾并不突出。
等到了2022年，情況就就變得糟糕了。受俄烏戰爭影響，國際天然氣價格屢創新高，中國進口天然氣價格亦暴漲。作為天然氣對外依存度超過40%的國家，2022年1至11月，中國進口天然氣均價為630.4美元/噸，同比漲逾32.8%；期內天然氣進口量累計同比減少9.7%。
2022年冬天，陸續有網民在社交平臺上反映，河北省邯鄲市廣平縣和曲周縣、邢臺市隆堯縣、保定市淶水縣和曲陽縣等多地存在天然氣限購、斷供問題，致使居民忍饑受凍。
比如，自2022年11月起，河北省邢臺市柏鄉縣村民每戶每月僅能從柏鄉縣金鑫天然氣有限公司購買200方天然氣，當剩余氣量低于30方時，用戶需要拿燃氣表氣量照片去當地營業廳申購，且一次僅能購買100立方米天然氣。
天然氣斷供、限供帶來了民生問題。農村房子供暖比較費氣，以180平米建筑面積為例，全天供暖要燒20多方，做飯一天大概要1方。如果居民每戶每個月只給200多方氣，最多供暖10天，居民多數時候只好挨凍不取暖，因為要省下來氣做飯。
根源：城燃與氣源方長期博弈
“煤改氣”的用氣服務主體是各地的城燃公司，離用戶端最近。因此，2022年河北省大規模氣荒爆發后，民怨的矛頭大多指向當地城市燃氣服務商，如中國燃氣等。
中國燃氣是河北省內最大的“煤改氣”城燃公司，在河北農村氣代煤地區的市場份額約三四成，通氣點火用戶超過400萬戶。
面對指責，城燃企業爭辯稱，其無法實現燃氣足量供應，是因為氣價“倒掛”——上游氣源企業按照非居民用氣價格給下游城燃公司供氣，由于城燃公司的終端銷售價格受管制，只能按較低的居民用氣價格結算，導致城燃公司陷入“越送氣越虧損”的局面。
這也就是說，氣價“倒掛”是導致河北省采暖季“氣荒”不斷的主要原因。
根據北方某市城燃門站負責人的說法，幾大龍頭企業掌握著全國90%以上的氣源，但是并未提供足夠的低價氣資源，除了中石油在天津市、河北省供應的少量低價民生用氣外，其他氣源供應方都沒有民生供氣這么一說。
以2020-2021年采暖季為例，河北省農村“煤改氣”居民用氣量中，只有29.6億方執行居民門站價格，城燃公司不虧本；其余37億方全部為高價氣，氣源方供氣價格高于城燃公司終端居民氣價0.85元/方，城燃公司虧損嚴重。
今年，氣價“倒掛”問題依然存在。3月以來，幾大龍頭企業陸續出爐的新一年度銷售政策價格呈現普漲趨勢，城燃企業2023年購氣成本壓力進一步加大。一些地區如河北、湖南、湖北、山東等地的多家燃氣公司，甚至以罷簽合同來表達不滿。已多年連續虧損40億元的中國燃氣亦在罷簽合同之列。
事實上，城燃公司與上游氣源方的復雜博弈，由來已久。
在中國天然氣市場，上游供應方一直處于強勢地位，易向下游傳遞成本；而下游城燃行業因對終端用戶信息具有壟斷性，也不乏打著供民生用氣的“幌子”，從上游獲取低價管制氣調配給工業用戶牟利之舉。
然而，受限于自身的議價能力，盡管城燃公司對上游氣源方制定的合同非議頗多，但是卻難以撼動。
中燃協曾反映，上游氣源公司每年對城燃合同量進行5%—20%的壓減，合同外氣量以市場化名義高價銷售。而合同內氣源供應，氣源方給城燃公司的合同，將氣源供應劃分為管制氣和非管制氣，管制氣價格低，非管制氣價格高。
以在國內供氣量占比約六成的中石油為例，其給城燃的包含居民用氣在內的管制氣，由于國家發改委有明確規定，一般為門站價上浮5%—10%，最多上浮20%；而非管制氣的價格，淡季上浮40%至80%，旺季上浮70%-80%。
但是氣源方幾乎具有不受限制的自由裁量權，從不對外公布限制氣和非限制氣的比例。城燃從氣源方拿到的低價管制氣，不足以覆蓋其低價銷售的民生供氣，最終陷入巨額虧損，于是只好限供、斷供天然氣。
解題：只有財政“補貼”一條路嗎？
為了保民生，地方政府只得推出補貼方案，調動城燃公司的供應積極性。河北省吸取了去年的教訓，提早明確了補貼數額和補貼辦法，給城燃公司吃下“定心丸”。
但是，補貼政策的實施難點顯而易見。
河北多地區的保供方案顯示，省政府要求補貼資金采取“先預撥后清算”的方式下達，分批預撥付至企業：2023年10月底撥付40%、12月底撥付30%、2024年4月底全部撥付到位。
但承諾中的補貼款能否及時足額到賬，很成問題。比如，石家莊某市預估倒掛總金額4800萬元，只能實現對2023-2024年的氣價倒掛進行補貼；區域內在2017-2021年期間產生的損失共計1.36億元，還沒有著落。
財政補貼推遲延后，主要是因為地方政府財政資金不足。以河北省為例，據長城證券研報，河北省財政能力處于全國中等偏下水平，2022年河北省財政自給率43.74%，一般公共預算收支缺口達5249.3億元。
如今，在房地產行業的下行周期，地方政府財政收入不振，存量地方債務問題又愈演愈烈，本來就財力不佳的河北省，能否依靠本地財政徹底化解氣價“倒掛”的歷史遺留問題，難度不小。
要徹底解決“氣荒”問題，還有兩個思路可供參考，一是“順供”，二是“順價”。
第一個解決思路順供，指的是在政策上做出嚴格界定，承認“煤改氣”采暖用氣為民生用氣，規定上游龍頭氣源單位保證低價足量供應。這一思路實際上是從氣源端入手，供氣方整體采用“合同化保供”的思路。
2023年1月，國家發改委發布了《關于組織簽訂2023年天然氣中長期合同的通知》，將農村“煤改氣”納入民生用氣，要求上游供氣企業與城燃企業單獨簽訂民生用氣合同。
然而，在現實中，農村“煤改氣”這一民生用氣，在上游氣源方與城燃的合同中缺乏具體的量的規定，城燃公司普遍認為，氣源企業分配的低價氣源不足以覆蓋居民用氣需求，特別是“煤改氣”用戶需求。按此思路，城燃與氣源企業之間的復雜博弈與纏斗，要徹底消除還得上級主管部門來明斷“官司”。
另一個思路，是實現天然氣“順價”銷售。今年6月，國家發改委非公開發布《國家天然氣上下游價格聯動指導意見》，要求各地市“結合當地實際制定符合各地情況的省、市、縣級天然氣價格聯動政策”。
所謂“上下游價格聯動”，是指上游氣源采購的平均成本和終端銷售價格進行聯動。通俗的說，用戶端將面臨“漲價”。
但這份指導意見不是硬性要求，各地方發改委并不敢貿然在本地試驗大規模漲價，尤其是民生用氣部分。
國內天然氣行業，已經開始向市場化交易過渡了，但在整條產業鏈中，上游氣源基本壟斷在幾大龍頭企業手中，氣源價格只是部分放開；下游城燃企業獲取氣源的管輸成本則由國家管網控制；到用氣終端，居民用氣價格由地方政府監管。
因此，氣價“倒掛”頻發、氣價不順，背后根源是天然氣市場“計劃”與“市場”雙軌制的天然矛盾，以及政府、上下游企業、終端用戶之間復雜難解的利益平衡。讓天然氣回歸商品屬性，早日實現順價銷售，或許才是更加科學、更加長遠的解決辦法。